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【文字解读】深入实施旅游管理领域相对集中行政处罚权试点,持续优化旅游市场环境-《黄山市旅游管理相对集中行政处罚权暂行办法》的解读

发布时间:2017-11-08 09:30 信息来源:市旅委 阅读次数:
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1月3日,市长孔晓宏主持召开市政府第58次常务会议。会议研究并原则同意《黄山市旅游管理相对集中行政处罚权暂行办法》,指出今年1月1日,我市已在全国率先试点开展旅游管理领域相对集中行政处罚权工作,有关部门要结合我市实际,加快制定出台有针对性的规范性文件,从政策层面明确旅游管理相对集中行政处罚权工作的体制机制、职权范围、执法规范和联勤协作,积极构建“规范协调、精简高效、保障有力”的旅游管理综合执法体制和运行机制,进一步提高旅游市场管理规范化、科学化、法制化水平,扎实推进国家级旅游业改革创新先行区建设。

安徽大学法学院教授、博士生导师陈宏光指出:黄山市政府采取的旅游领域相对集中处罚权是我们法治政府建设的一种有益的尝试,是行政执法的一种探索,是具有地域特色的法治建设的一种有益的制度创新和路径探索,在这个方面,黄山市在法治建设过程中,做出了卓有成效的成绩,这种做法不仅得到了实效,而且得到了国家的有关法治部门的认可。

一、制定的背景和必要性

为贯彻落实中共中央、国务院《法治政府建设实施纲要(2015-2020)》关于“深化行政执法体制改革,推进综合执法”的部署,加强旅游市场监管,深化旅游执法体制改革和机制创新,解决旅游管理领域多头执法、执法效率不高等问题,消除旅游管理中的短板,打造旅游联合执法升级版,提高综合执法效能,推进全域旅游发展,今年年初,我市大胆探索,全国率先、全省领先在旅游管理领域开展相对集中行政处罚权试点工作。2016年9月,省政府批复同意我市开展试点工作。省政府关于我市试点工作的批复要求,通过配套制度建设,明确职责权限,完善协调配合、信息通报、资源共享机制,避免出现多头执法、职责交叉、推诿扯皮等问题。为此,迫切需要结合我市实际,制定出台有针对性的规范性文件,从政策层面明确旅游管理相对集中行政处罚权工作的体制机制、职权范围、执法规范和联勤协作,积极构建“规范协调、精简高效、保障有力”的旅游管理综合执法体制和运行机制。

二、起草过程和制定依据

(一)起草过程。2016年3月,《暂行办法》正式纳入2016年度市政府规范性文件立项计划。市法制办会同我委赴九华山风景区开展了旅游综合执法调研。我委在调研工作基础上,结合我市旅游工作实际,借鉴省内外兄弟地市有关综合执法的经验,形成了《暂行办法》征求意见稿。先后于2016年7月、8月通过网上征求意见并向涉改区县、市直部门征求意见等多种方式,广泛征求社会各界的意见和建议,共征集10个部门的修改意见和建议30条,根据各方意见反复修改完善后,形成《暂行办法》(送审稿)报市法制办进行合法性审查。经市法制办审查进一步修改完善后最终形成提交市政府常务会议审议的《暂行办法》(草案)。

(二)主要依据

1.《行政处罚法》第十六条规定:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使。

2.《行政强制法》第十七条规定:依据《行政处罚法》的规定行使相对集中行政处罚权的行政机关,可以实施法律、法规规定的与行政处罚权有关的行政强制措施。

3.《国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定》(国发〔2002〕17号)。

4.《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》(省政府令第192号)。

5.《国务院办公厅关于加强旅游市场综合监管的通知》(国办发〔2016〕5号)规定“在2016年底前将旅游市场执法列入综合行政执法体制改革试点。”
    6.《安徽省人民政府法制办公室关于在黄山市部分区域开展旅游管理领域相对集中行政处罚权办法试点工作的批复》(皖府法2016〕127号)。

三、主要内容

《暂行办法》共七章51条:第一章总则、第二章执法权限、第三章执法规范、第四章执法协作、第五章执法保障、第六章执法监督、第七章附则。主要内容如下:

(一)界定了旅游管理相对集中行政处罚权的概念

《暂行办法》依据《行政处罚法》第十六条有关相对集中处罚权的表述,参照《安徽省城市管理领域相对集中行政处罚权办法》,将旅游管理相对集中行政处罚权的概念界定为依照《中华人民共和国行政处罚法》的规定,经省人民政府决定,由我市旅游管理综合执法部门依法集中行使旅游、公安、工商、物价、食药监、文化(文物)、交通、体育等有关部门在旅游管理领域的全部或部分行政处罚权。

(二)明确了旅游综合执法部门和配合部门

采取“1+2”的模式,确立了市本级及试点区县旅游综合执法部门及其派出机构依法行使职权的方式及实施的地域范围。

《暂行办法》第四条明确旅游管理相对集中行政处罚权由依法设立的旅游综合执法部门行使,其中:市旅游管理综合执法部门(以下简称市旅游综合执法部门),是市级行使旅游管理相对集中行政处罚权的行政机关,其所属的旅游管理综合执法机构受其委托,按市政府公布的旅游集中处罚权实施的地域范围在屯溪区、黄山经济开发区管辖区域内依法行使本办法规定的各项行政处罚权。                        

市旅游综合执法部门在黄山风景区设立派出机构,以市旅游综合执法部门的名义在黄山风景区及汤口镇镇域范围内行使本办法规定的各项行政处罚权。

市旅游综合执法部门在屯溪区设立派出机构,以市旅游综合执法部门的名义在屯溪老街、黎阳in巷、花山谜窟风景区行使本办法规定的各项行政处罚权。

黄山区、黟县旅游管理综合执法部门是本级人民政府负责旅游管理综合执法的行政机关,负责本地区旅游景区范围内旅游管理相对集中行政处罚权的实施,受本级人民政府领导,执法业务接受市旅游综合执法部门统一指导和监督。  

根据相对集中处罚权涉及的职能部门,明确公安、工商、物价、食药监、文化(文物)、交通、体育等部门为配合单位,应当按照各自职责协助旅游综合执法部门实施旅游相对集中处罚权工作。

(三)明确了执法权限范围

根据省政府关于我市旅游综合执法部门集中行使的具体职权的批复,采取概括和列举并用的方式,在《暂行办法》第八条,明确了我市旅游综合执法部门行使旅游管理、工商管理、价格管理、食品安全管理、交通运输管理、公安管理、体育管理、文化(文物)管理方面法律法规规定的全部或部分行政处罚权。并对黄山区、黟县集中处罚权的例外情形进行了说明。按照省政府要求,对相对集中的具体职权范围明确由市人民政府对外公布。

(四)明确了执法规范要求

加强旅游综合执法队伍规范化建设促进严格规范公正文明执法是落实省政府关于试点工作的批复要求提高旅游综合效能推进依法行政工作的关键环节,因此,在《暂行办法》中专设执法规范一章,从执法主体资格规范、执法行为规范、执法程序、时限规定、自由裁量权基准制度建立、罚没款收缴、当事人权利保障及建立执法工作机制等方面提出明确要求,确保旅游综合执法主体合法、程序合法、内容适当、决定合法有效。

一是实行旅游综合执法人员执法资格认证。《暂行办法》第十四条明确“旅游综合执法人员应当经过培训、考试合格,取得安徽省旅游综合执法证,方可上岗执法。”确保从事旅游执法人员具备执法主体资格。

二是统一执法规范。《暂行办法》第十五条提出了执法人员执法两人执法、亮证执法、统一着装、统一执法标志的规范要求。

三是建立执法辅助人员队伍。考虑现有执法力量难以满足综合执法和日常监管需要,参照城管执法部门建立执法协管员队伍的做法,在《暂行办法》第十六条中明确“旅游综合执法部门可以根据工作需要,依照相关规定和程序聘用旅游综合执法辅助人员。”补充执法力量的不足,同时对执法辅助人员职责、录用和教育管理提出明确要求。

四是建立权责清单和双随机一公开制度。按照方春明副省长关于权责清单和“双随机一公开”制度建设的要求,《暂行办法》第十七条、十八条明确旅游综合执法部门要建立权责清单和“双随机一公开”制度,规范公正开展执法监督检查。

(五)建立旅游综合执法联席会议和协调联动机制。针对旅游集中处罚权实施后,原法定行政机关与旅游综合执法部门可能存在的执法争议和执法真空,《暂行办法》设定了由政府领导为召集人的旅游综合执法联席会议制度,建立了旅游综合执法部门与相关部门之间的行政执法协作机制,有利于加强对旅游管理相对集中行政处罚工作的组织协调、监督检查,加强相关部门与旅游综合执法部门之间的执法协作,有效解决执法争议,提高执法效能,形成管罚合力。

(六)强化了执法监督

为保障旅游综合执法依法实施,《暂行办法》单设了执法监督一章,从加强层级监督、复议诉讼监督、信用监督、畅通监督渠道等方面明确了监督的形式和监督的内容,设定了对违法行为的责任追究情形和国家赔偿责任。

《暂行办法》第四十二条明确加强监督制度建设,落实行政执法责任制

《暂行办法》第四十四条针对旅游行业特点,明确将涉旅违法行为人的违法信息纳入行业监管体系和社会信用信息系统,实行信用监管。

《暂行办法》第四十五条明确建立全市统一的旅游综合执法投诉受理平台,集中受理、快速处置、及时反馈涉旅投诉,有效化解行政争议,提升游客的获得感。

四、工作成效

我市旅游领域相对集中行政处罚权工作开展以来,在市委、市政府的坚强领导下,在省、市法制办的精心指导、有关部门的大力配合下,我局高度重视、精心组织、大胆探索、扎实推进各项工作,试点工作取得阶段性成效。截止10月底,全市共制定出台各类制度10项,受处理各类有效涉旅投诉482件,退赔金额达56003.9元。立案查处各类案件130起,罚没金额达33万余元。其中,旅游类46起,工商类6起,交通类19起,物价类8起,食药类51起。市本级立案查处案件95起(市旅游管理综合执法支队31起,风景区分局42起,屯溪分局22起)。全市未发生重大旅游投诉和旅游安全责任事故,旅游市场秩序平稳有序。